среда, 10 февраля 2016 г.

Избирать депутатов по-честному

Л. Копай, посол, эксперт Бюро
по демократическим институтам
и правам человека Организации
по безопасности
и сотрудничеству в Европе. 
Любомир Копай в феврале 2008 года изложил европейскую концепцию демократических выборов, критерии и условия демократичности избирательных кампаний.



11–12 февраля 2008 г. в Таврическом дворце состоялся третий семинар для международных наблюдателей и консультантов на выборах в органы государственной власти государств — участников СНГ, организованный Межпарламентской Ассамблеей СНГ и Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
В ходе пленарного заседания и заседаний «круглых столов» — «Честные и справедливые выборы в контексте общеевропейского политического диалога», «Обмен опытом организации и проведения выборов в государствах — участниках СНГ, Совета Европы, Северного Совета, ОБСЕ» и «Опыт организации и проведения мониторинга выборов наблюдателями государств — участников СНГ» — участники мероприятия продолжили диалог по проблемам международного наблюдения за выборами, вопросам реализации избирательных прав граждан и подтвердили наличие у всех заинтересованных сторон общего понимания фундаментальных основ демократии.

Дамы и господа!
Позвольте прежде всего поблагодарить Межпарламентскую Ассамблею Содружества Независимых Государств за то, что представители БДИПЧ ОБСЕ были приглашены на это совещание.
В своем выступлении я хотел бы поделиться с вами некоторыми размышлениями о значении обязательств ОБСЕ, включая обязательства в отношении демократических выборов.
В рамках Хельсинкского процесса страны — участницы СБСЕ (с 1995 г. — ОБСЕ) пришли в 1990 г. к консенсусу об обязательствах, которые были сформулированы в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению, известном как Копенгагенский документ. В нем представлен широкий набор обязательств государств по продвижению демократических процессов, обеспечению прав человека и основных свобод и установлению верховенства закона. Копенгагенский документ тем самым признает, что выборы нельзя отделить от более широкого контекста демократических институтов и процессов в обществе и что они необходимы для достижения и поддержания демократического способа управления.
Все государства — участники ОБСЕ согласились с тем, что «воля народа, свободно и справедливо выраженная в ходе периодических и честных выборов, является основой авторитета и законности правительства».
Основные принципы, которые отражены в обязательствах ОБСЕ, связанных с выборами, сводятся к семи ключевым словам:
  • тайные,
  • свободные,
  • справедливые,
  • всеобщие,
  • равные,
  • прозрачные,
  • подотчетные.
В компетенцию национальных правительств входит обеспечение проведения выборов в соответствии с обязательствами, взятыми их странами в рамках ОБСЕ.
Бюро по демократическим институтам и правам человека является основным органом ОБСЕ в отношении всех вопросов, связанных с выборами, включая наблюдение за выборами, техническую помощь и анализ выборного законодательства. Каждый год БДИПЧ направляет тысячи наблюдателей на выборы в регионе, для того чтобы оценить соблюдение государствами обязательств, связанных с выборами и поддержанных ОБСЕ.
Первым политическим соглашением между суверенными государствами было решение учредить специальный институт наблюдения за выборами, направив странам ОБСЕ имеющие постоянный статус приглашения для наблюдения за процедурой выборов в каждом из государств. В этом контексте также рассматривается и мандат в отношении выборов БДИПЧ ОБСЕ.
За время своего существования БДИПЧ дало оценку почти 200 избирательным кампаниям, и разработанная Бюро последовательная методология долгосрочного наблюдения оказалась эффективным механизмом обеспечения демократических выборов.
Несколько слов о методике работы БДИПЧ ОБСЕ. По итогам саммита в Будапеште в 1994 г. Бюро было поручено разработать справочник по основным принципам долгосрочного наблюдения за выборами. В данном пособии, впервые изданном в 1996 г., предложена структура, где описаны обязательные принципы выборов, планирование, развертывание и осуществление миссий по наблюдению. Уже в течение более 10 лет эта методика успешно используется при согласии стран-участниц, она выдвинула ОБСЕ на лидирующие позиции в международном наблюдении за выборами и позволила сформировать всеобъемлющий, систематичный подход к главным элементам процесса выборов, включая управление выборами, регистрацию кандидатов и голосующих, ведение кампании, доступ к средствам массовой информации и т. д.
С учетом ответственности ОБСЕ за обеспечение регулярно проводимых выборов в справочнике указано, что страны — участницы Организации должны информировать БДИПЧ о предстоящих выборах своевременно и высылать приглашение по меньшей мере за три месяца до дня выборов.
Первоначальная ступень в методике наблюдения — это развертывание миссии по оценке, которое обычно проводится за несколько месяцев до выборов. Часто миссия по оценке прибывает в то или иное государство до получения формального приглашения, с тем чтобы определить перспективы проведения выборного процесса в соответствии с обязательствами ОБСЕ и оценить предвыборную обстановку. Отчет миссии рассылается всем странам-участницам, и на его основе они принимают решение о количестве наблюдателей на краткосрочный и долгосрочный период. Долгосрочная миссия обычно развертывается за шесть — восемь недель до дня выборов и остается в стране в течение одной-двух недель после. Иногда миссия по оценке делает заключение, что участие БДИПЧ ОБСЕ не требуется.
Чтобы проводить наблюдение эффективно, нужно соблюдать минимальные условия. Бюро руководствуется сроками, позволяющими осуществить наблюдение всех этапов выборного процесса; оно должно само решать, какое количество наблюдателей необходимо для проведения полноценной миссии. БДИПЧ настаивает на возможности делать публичные заявления, получении аккредитации для всех наблюдателей и недопустимости их дискриминации. Представители Бюро должны иметь беспрепятственный доступ ко всей информации в отношении выборного процесса, ко всем заинтересованным в выборах лицам, ко всем участкам, избирательным комиссиям и центрам подсчета голосов по всей стране, а также свободу передвижения по всей территории страны в течение избирательной кампании и непосредственно в день выборов без какого-либо ограничения и без предварительного уведомления. В случае если указанные условия не соблюдаются, представители БДИПЧ ОБСЕ не в состоянии эффективно осуществить миссию наблюдения в соответствии с принятой методикой.
Цель наблюдения за выборами, в понимании Бюро по демократическим институтам и правам человека, состоит в том, чтобы оценить степень соответствия выборного процесса обязательствам, взятым государством в рамках ОБСЕ, и иным всеобщим принципам демократических выборов. Выборы также оцениваются с точки зрения соответствия внутреннему законодательству страны.
Наблюдение за выборами иногда рассматривается как деятельность, которую осуществляют западные демократии в странах, идущих по пути развития демократии. Однако это неверно. Все 56 государств — членов ОБСЕ имеют право включать своих представителей в миссии по наблюдению за выборами, и, кроме того, география деятельности БДИПЧ все время расширяется.
Основная цель наблюдения состоит в том, чтобы оказать содействие государствам в выполнении обязательств по проведению демократических выборов. Бюро работает согласно единому графику избирательных кампаний по всему региону ОБСЕ. Каждый год в регионе проводится около 30 выборных кампаний. Естественно, мы не можем охватывать их все, принимая во внимание наши человеческие и финансовые ресурсы.
В 2001 г. БДИПЧ основало добровольный фонд для способствования большему разнообразию миссий по наблюдению за выборами. Этот фонд оказывает содействие 19 государствам Средней Азии, Кавказа, Восточной и Юго-Восточной Европы, которые не могут постоянно поддерживать деятельность наблюдателей.
На основе личного опыта могу сказать, что краткосрочные и долгосрочные наблюдатели, ведущие деятельность от лица фонда, оказались весьма профессиональными сотрудниками и внесли значительный вклад в организацию ряда миссий.
Общая тенденция за последние годы внушает оптимизм, и я с удовлетворением могу сообщить, что в составе миссий, которые я возглавлял, работали граждане более 40 стран — участниц ОБСЕ. Мне приятно констатировать, что постоянно увеличивается число наблюдателей из России в краткосрочных и долгосрочных миссиях БДИПЧ.
Бюро по демократическим институтам и правам человека внимательно следит за тем, как государства проводят в жизнь его рекомендации. Ключевым элементом этой деятельности является анализ выборного законодательства, часто в сотрудничестве с миссией Совета Европы.
Несмотря на то что при вступлении в ОБСЕ государства берут на себя определенные обязательства в отношении выборной практики, миссии БДИПЧ отмечают некоторые негативные тенденции в ряде стран — членов Организации. Прежде всего они выражаются в ограничении соревновательности на выборах, т. е. в ограничении выбора для граждан, имеющих право голоса.
Имеют место отказ в регистрации кандидатов на основании неясных мотивов, использование государственного и административного ресурса с целью оказания давления на электорат, неравномерное освещение средствами массовой информации, особенно государственными СМИ, деятельности кандидатов в пользу лиц, находящихся у власти, несовершенство порядка регистрации голосующих, а в целом — недостаток политической воли для предотвращения злоупотреблений.
Для того чтобы выборы проходили в соответствии с принятыми в рамках ОБСЕ обстоятельствами, недостаточно изменения законодательной и административной базы, вероятно, государства-участники должны рассмотреть возможность принятия на себя дополнительных обязательств для поддержки уже имеющихся.
С точки зрения Бюро по демократическим институтам и правам человека, существует три основных принципа демократических выборов: прозрачность, отчетность и достоверность, которые могут служить основой дополнительных обязательств. Эти три принципа взаимосвязаны, составляя единое целое. Прозрачность и отчетность напрямую связаны с ростом общественного доверия к правительству в отношении его намерения осуществить демократические выборы. Каждый из указанных принципов важен при реализации воли народа с помощью демократических выборов, при решении вопросов, которые возникают в связи с появлением новых технологий.

Господин председатель! Дамы и господа!
Развитие демократии — в интересах суверенных государств. Обеспечение гражданских свобод, повышение качества жизни не только связаны с демократизацией государственного строя, но и зависят от нее. Однако данный процесс трудно осуществить в одностороннем порядке; страны и народы, которые идут по общему пути, должны делиться друг с другом имеющимся опытом.
Демократию нельзя навязать, ее необходимо выбрать. Обязательства государств в рамках ОБСЕ, отраженные в Копенгагенском документе, являются выражением этого выбора. И Бюро по демократическим институтам и правам человека будет оказывать всевозможную помощь государствам-участникам в выполнении их обязательств.
Спасибо.